Zrušení územního plánu Čestlic - důležitý rozsudek přiznávající právo obce napadnout územní plán sousední obce

15. 5. 2018 Jiří Nezhyba Právo pro veřejnou správu Právní přezkum územních plánů Stavební právo a územní plánování Soudní spory a vyjednávání

Obci Dobřejovice se podařilo u soudu zrušit změnu územního plánu sousedících Čestlic, kde byla plánována výstavba takřka dvacetihektarové nákupní zóny přímo u dálnice D1, ovšem na nejkvalitnější zemědělské půdě. Takové území pro soukromý záměr by za běžných okolností vůbec nemělo být vyňato ze zemědělského půdního fondu, rozhodl Krajský soud pro Středočeský kraj. Jeho rozsudek, pravomocný od července 2017, je výjimečný svým pevným stanoviskem k ochraně zemědělského půdního fondu a zejména tím, že přiznává obci aktivní legitimace při ochraně zájmů svých obyvatel, dotčených územním plánem sousední obce. Případ je však zajímavý ještě z jednoho pohledu: tím, jak neústupně investoři obchodní zóny a obec Čestlice usilují o to, aby zóna na zemědělské půdě skutečně vznikla. Pouhých několik měsíců poté, co Krajský soud v Praze zrušil příslušnou změnu územního plánu coby nezákonnou, ji obec Čestlice začala projednávat znovu.  

Cesta ke krajskému soudu

Dobřejovice leží v trojúhelníku mezi dálnicí D1, Pražským okruhem a průhonickým údolím Botiče. V území mezi Dobřejovicemi a dálnicí D1, které ovšem spadá do katastrálního území sousedních Čestlic, plánovaly Čestlice obří obchodní zónu. V září 2016 začala obec projednávat změnu územního plánu, která by další výstavbu umožnila. Čestlické území "za dálnicí" se skládá ze tří ploch vymezených v územním plánu jako Z12a, Z12b a Z12c: Plochy Z12a a Z12b jsou podle územního plánu z roku 2010 využitelné ke komerční výstavbě a Čestlice už mají uzavřené smlouvy s investory záměrů Kostka a CP Čestlice. Plocha Z12c byla předmětem změny územního plánu, ovšem změny od počátku problematické, neboť se zde nachází kvalitní zemědělská půda I. a II. třídy ochrany a pro změnu využití plochy by bylo nutné mj. získat souhlas orgánu ochrany zemědělského půdního fondu. Při zastavění plochy Z12c komerční výstavbou by přes nedaleké Dobřejovice vedla přirozená zkratka k této zástavbě a vesnice by tak nesla podstatnou část dopravní zátěže – emise znečišťujících látek a zvýšený hluk.

Plocha plánované výstavby vyznačená na mapě. Soud příslušnou aktualizaci ÚP zrušil a nabízí se otázka, co tento rozsudek znamená pro další nákupní zóny a logistická centra v okolí Prahy. Je možné dovodit, že řada z nich by při správné aplikaci zákona nemohla nikdy vzniknout. (Obrázek je úpravou mapy z mapy.cz)

Za této situace Dobřejovice, zastoupené advokátem ze společnosti Frank Bold Advokáti, napadly změnu územního plánu Čestlic u krajského soudu a uspěly. Krajský soud v Praze v dubnu 2017 (rozsudkem sp. zn. 50 A 2/2017 ze dne 27. dubna 2017) zrušil příslušnou změnu územního plánu. Jde o přelomové rozhodnutí z pohledu ochrany zemědělské půdy a zejména z pohledu práv, které soud Dobřejovicím jako sousední obci přiznal. Touto žalobou by mohla odstartovat řada podobných, neboť mnoho obcí aktivně připomínkuje „sousední“ územní plány z důvodu negativních vlivů na jejich území, dodnes však neměly jistotu, zda jim soud přiznává tzv. aktivní legitimaci i pro soudní napadnutí těchto plánů. Zde shrnujeme dva nejvýznamnější argumenty z naší žaloby, které soud shledal důvodnými:

Kvalitní půda nemůže být odňata z půdního fondu, pokud není prokázán veřejný zájem

Plánované odnětí plochy Z12c ze zemědělského půdního fondu byl klíčový argument žalobce, obce Dobřejovice, proti záměru: podle zákona o ochraně zemědělského půdního fondu může být nejkvalitnější půda I. a II. třídy ochrany odňata pouze v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad veřejným zájmem ochrany zemědělského půdního fondu. Výstavba soukromého komerčního centra v oblasti, kde se již řada obdobných staveb nachází, však takovým veřejným zájmem není.

Součástí plánovacích smluv mezi investorem komerční zóny a obcí Čestlice byla i protipovodňová opatření zacílená na prevenci povodní v okolí komerční zóny, rozšíření čistírny odpadních vod a další mitigační opatření, která podle tvrzení odpůrce zakládají veřejný zájem na výstavbě komerční zóny, jíž by měly být součástí.

Podle soudu postup odpůrce v projednávané věci lze podle soudu „(...) nejpřesněji charakterizovat tím způsobem, že dochází k rozsáhlému vynětí půdy II. a I. třídy ochrany ze ZPF pro realizaci ryze soukromého zájmu investora, který se (za „odměnu“ za umožnění realizace svého záměru) zavázal provést opatření, která mají zlepšit hydrologické poměry v dané lokalitě. (…) Argumentace odpůrce, která by v zásadě umožnila vynětí libovolného množství chráněné půdy pro ryze soukromé zájmy, jestliže se investor zároveň zaváže k provedení určitých staveb ve veřejném zájmu (které s vyjímaným územím souvisí buďto volně či dokonce vůbec) by učinila systém ochrany zemědělského půdního fondu zcela nefunkčním.“ Zároveň také „...nelze přehlédnout skutečnost, že riziko povodňových stavů, kterým odpůrce argumentuje jako „převažujícím veřejným zájmem“ (…), by pravděpodobně bylo samotnou realizací komerčního centra zvýšeno, jelikož je zjevné, že retenční schopnosti plochy Z12c se po jejím zastavění podstatně sníží. Lze tak říci, že investor se v plánovacích smlouvách zavázal ke snížení rizika, k němuž by sám realizací svého záměru přispěl.”

Aktivní legitimace obce napadnout územní plán sousední obce

Tou nejzajímavější, a pro mnoho obcí velmi důležitou otázkou, kterou se soud zabýval, je otázka aktivní legitimace obce k soudnímu přezkumu změny územního plánu obce sousední. Soud při posuzování aktivní legitimace obce Dobřejovice na základě naší argumentace došel k závěru, že obec může představovat veřejnost ve smyslu Aarhuské úmluvy, stejně jako ji představují spolky nebo zástupci veřejnosti[1]. Obec má tedy stejně jako oni právo brojit proti územnímu plánu, i kdyby nebyla vlastníkem sousedních (nebo jinak dotčených) pozemků.

V případě Dobřejovic se navíc jedná o obec, jejíž zastupitelé v roce 2014 z většiny získali své mandáty i díky svému kritickému postoji k plánované komerční výstavbě a ochotě se jí postavit. Sdružení nezávislých kandidátů Dobřejovice občanům ve svém volebním programu na prvním místě navrhovalo „…nepřipustit další rozšiřování ploch pro stavby domů a objektů zatěžujících životní prostředí a současně usilovat o zamezení megalomanských staveb v bezprostřední blízkosti obce s cílem dále nezvyšovat dopravní, hlukové a prachové zatížení obce.“  Další volební sdružení Nezávislí za Dobřejovice ve svém volebním programu mj. navrhovalo „Aktivní účast na jednáních o územních plánech okolních obcí“ a „Snahu o zklidnění dopravy v obci vč. snížení hlukové zátěže“ . Tato dvě volební sdružení získala v komunálních volbách v roce 2014 dohromady 72,59 % hlasů a 7 z celkového počtu 9 mandátů.

Argumentovali jsme, že v takové situaci by bylo absurdní, kdyby museli k námitkám a následnému soudnímu napadení přistupovat jednotlivé občané z titulu vlastníků nemovitostí sousedících s regulovaným územím, popřípadě by se mohli při hájení svých zájmů nechat reprezentovat zástupcem veřejnosti, který je podle judikatury soudu aktivně legitimován k napadení územního plánu, avšak ne už obcí (taktéž dotčeným vlastníkem nemovitostí).

Z rozsudku: „Pod pojem veřejnosti (a tím i dotčené veřejnosti) lze zahrnout i právnické osoby, a to nikoliv pouze právnické osoby práva soukromého, ale rovněž právnické osoby práva veřejného. Jinak řečeno, obec (není-li v příslušné věci správním orgánem) může být sama „veřejností“ ve smyslu Aarhuské úmluvy a, jestliže může být ovlivněna environmentálním rozhodováním např. sousední obce, může být rovněž „dotčenou veřejností“ ve smyslu Aarhuské úmluvy. Vzhledem k tomu je judikatura Ústavního soudu, která umožňuje právě s odkazem na Aarhuskou úmluvu spolkům brojit proti opatření obecné povahy i bez dotčení vlastnického práva ke konkrétním nemovitostem, aplikovatelná i na situace, kdy je „dotčenou veřejností“ veřejnoprávní korporace, která může být územním plánem ovlivněna."

Práva obce při přezkumu daného územního plánu soud dovodil také z § 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, podle nějž „obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů; při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem.“ Jestliže má obec povinnost pečovat o potřeby svých občanů, vyvozuje soud, má také právo chránit jejich zájmy. Aktivní legitimace obce proto podle soudu vyplývá i ze zákona o obcích. Závěry soudu týkající se aktivní legitimace jsou podstatné nejen pro Dobřejovice, ale pro řadu dalších obcí. Spory o přímé či nepřímé negativní dopady územní regulace sousedních obcí na okolí jsou časté, typicky jde-li o vymezení rozsáhlejších ploch a koridorů, například dopravních staveb nebo průmyslových či obchodních zón.

Nový pokus Čestlic o tutéž změnu územního plánu

Aktuální stav případu je takový, že příslušná změna č. 1 územního plánu je pravomocně krajským soudem v Praze zrušena. Proti rozsudku podali kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu jak odpůrce obec Čestlice, tak developeři, kteří plánovali připracovat obchodní zónu. Požádali dokonce o přiznání odkladného účinku kasační stížností, což by jim umožnilo zahájit územní řízení. Nejvyšší správní soud však v červenci 2017 jejich žádost o odkladný účinek zamítl. Spor dosud nebyl s konečnou platností ukončen. Ale obec Čestlice nelenila a již na podzim 2017 zahájila projednávání návrhu téměř identické „změny č. 2“ obsahující opět dvacetihektarovou obchodní zónu. Obec Dobřejovice a její obyvatele tedy čeká obdobná právní bitva, jakou už jednou vyhráli.

Více informací o právním přezkumu územního plánu


[1] K aktivní legitimaci zástupce veřejnosti viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 29. března 2016, č. j. 4 As 217/2015 – 182

Jiří Nezhyba

Advokát, partner a vedoucí týmu veřejného práva

Ozvěte se nám